Am Freitag hat die Staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-S) unter der Leitung von Vizepräsidentin Heidi Z’graggen (Mitte/UR) eine Expertengruppe im Bundeshaus empfangen. Während über drei Stunden haben die geladenen Gäste zum Thema der Bilateralen III referiert. Die zentrale Frage: Muss das Vertragspaket Schweiz-EU dem fakultativen oder dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterbreitet werden? Dabei hat sich ein Aspekt klar herausgestellt: Es herrscht Einigkeit darüber, dass sich die Experten in der Frage uneinig ist. Das Schweizer Online-Magazin für Politik, ProudMag.com, hat die über drei Stunden dauernde Live-Übertragung mitverfolgt. Unser Fazit: Ein “Ja” zu den Bilateralen III bedeuten das Ende der direkten Demokratie.
Von Claudio Prader
Nach den Ausführungen der Expertenrunde steht für das ProudMag.com fest:
Punkt 1: Die Bilateralen III gehören dem obligatorischen Staatsreferendum unterstellt. Weil die Auswirkungen der Verträge so signifikant sind, dass es für die Annahme des Vertragspakets “a conditio sine qua non” auch das zustimmende Verdikt der Kantone braucht.
Punkt 2: Die Bilateralen III müssen von Volk und Ständen abgelehnt werden. Weil das Ja zu den Verträgen das Ende der direkten Demokratie und “de facto” das Supremat der Europäischen Union über die Schweiz bedeutet.
Die Expertengruppe hat sich wie folgt konstituiert:
- Prof. Dr. Astrid Epiney (Europarecht, Völkerrecht, Universität Freiburg)
- Prof. Dr. Andreas Glaser (Staats- und Verwaltungsrecht, Universität Zürich)
- Prof. Dr. Stefan G. Schmid (Verfassungsrecht, Universität St. Gallen)
- Prof. Dr. Adrian Vatter (Schweizer Politik, Universität Bern)
- Dr. Oliver Zimmer (ehem. Moderne Europäische Geschichte, University of Oxford)
Mitte-Ständerätin Heidi Z’graggen erläutert die Auswahlkriterien
Wie die Vizepräsidentin der Staatspolitischen Kommission des Ständerates (SPK-S) gegenüber dem Schweizer Online-Magazin für Politik, ProudMag.com, erklärt, war der Kommission besonders an der ausgewogenen Zusammensetzung der Experten-Meinungen gelegen. Die Auswahl der Referentin sowie der vier Referenten habe die SPK-S nach interner Diskussion getroffen. “Der primäre Auftrag der Kommission bestand darin, die unterschiedlichen Perspektiven abzubilden”, erläutert Heidi Z’graggen (Mitte/UR). Auch die fachliche Provenienz des Expertenrates sei als eines der Hauptkriterien im Vordergrund gestanden. Nebst einer Expertin für das Europa- und Völkerrecht, einem Fachmann für Staats- sowie für Verfassungsrecht seien ausserdem ein Politologe sowie ein Historiker eingeladen worden.
Darüber hinaus habe die Kommission die Sprachregionen sowie das Geschlecht der Teilnehmenden berücksichtigt. Und schlussendlich sei die Auswahl auch danach getroffen worden, ob die Kandidatinnen und Kandidaten für den Tag der Anhörung zur Verfügung stehen. Dass die Kommission die richtige Wahl getroffen hat, lasse sich daran erkennen, dass die Anhörung von exzellenten Referaten geprägt war. “Mit dieser öffentlichen Anhörung wollten wir der Bevölkerung, die über das Vertragspaket abstimmen wird, anhand von qualitativ hochwertigen Beiträgen möglichst viele staatspolitische Fragen beantworten.”
Was bedeutet der Begriff obligatorisches Staatsvertragsreferendum “sui generis”?
Mit dem Staatsvertragsreferendum “sui generis” ist ein ungeschriebenes, obligatorisches Staatsvertragsreferendum gemeint. Es wird bei völkerrechtlichen Verträgen von ausserordentlicher Tragweite, die verfassungsähnlichen Charakter haben, angewandt. Grundlage für diese Art des Referendums ist das so genannte Gewohnheitsrecht. Das Gewohnheitsrecht wiederum ist ebenfalls ein ungeschriebenes Recht. Von einem Gewohnheitsrecht sprechen wir in der Schweiz dann, wenn ein Recht über lange Zeit hinweg angewandt und damit als allgemein verbindlich betrachtet wird.
Prof. Dr. Andreas Glaser – “Ja, sie dürfen dies tun, wenn sie dies wollen und für richtig erachten.”
Prof. Dr. Andreas Glaser (Staats- und Verwaltungsrecht, Universität Zürich): Der Bundesrat schreibe in seiner Botschaft, dass das obligatorische Staatsvertragsreferendum “sui generis” in Ausnahmefällen zur Anwendung kommen könne. Sofern der völkerrechtliche Vertrag einen schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz mit sich bringt. Die verfassungsmässige Ordnung tangiert oder eine grundlegende Neuorientierung der helvetischen Aussenpolitik bewirkt. In dieser Form fasst Prof. Glaser die Haltung der Landesregierung zusammen. An die SPK-S gewandt fährt dieser fort: “Es erscheint mir vor diesem Hintergrund nicht plausibel, warum Sie anhand des vorliegenden Pakets ihre gewohnheitsrechtliche Praxis von mehr als 100 Jahren ausgerechnet jetzt beenden sollten”. Alternativ könnte das Parlament das Paket mit einer Verfassungsänderung verknüpfen um so ein “ordentliches” obligatorische Referendum herbeizuführen. In Bezug auf die primäre Frage, ob das obligatorische Staatsvertragsreferendum “sui generis” angewandt werden soll sagt Glaser:“Ja, sie dürfen dies tun, wenn sie dies wollen und für richtig erachten.”
“Nun zur Frage, was dafür spricht, dass Sie es auch tatsächlich tun sollten? Was spräche dafür, diesen Genehmigungsbeschluss dem obligatorischen Referendum “sui generis” zu unterstellen?” Die zentrale Frage in diesem Kontext würde lauten: Sind hierfür die eigentlichen Voraussetzungen erfüllt? Die Landesregierung bejaht diese Frage. Indem der Bundesrat in seiner Botschaft schreibt, dass ein obligatorisches Referendum zu einem völkerrechtlichen Vertrag dann beschlossen werden kann, wenn er tiefgreifend in die verfassungsrechtliche Ordnung eingreift. Wenn der Eingriff quasi Verfassungscharakter hat.
Die Frage nach der Anwendung des obligatorischen Staatsvertragsreferendum “sui generis” stellt sich unter drei Aspekten
Punkt 1: Die dynamische Rechtsübernahme. “Meiner Meinung nach ist die dynamische Rechtsübernahme die wichtigste Änderung in diesem Paket. Weil sie Verfassungscharakter aufweist und die verfassungsrechtliche Ordnung betrifft.” Aufgrund dieser Regel wäre die Schweiz dazu verpflichtet, jede Änderung und Neuerung des EU-Rechts zu übernehmen. Wenn die EU beschliesst, einen Rechtsakt zu erlassen oder zu ändern, wird die EU das der Schweiz mitteilen. Und der gemischte Ausschuss müsste anschliessend der Aufnahme dieses Rechtsakts in das bilaterale Vertragsverhältnis Schweiz-EU zustimmen. Der gemischte Ausschuss sei hierzu verpflichtet. Was bedeuten würde, dass der Bundesrat, das Parlament und das Volk auch zustimmen müssen.
“Auch Sie als Parlamentarier und Parlamentarier wären dann – anders als heute unter dem autonomen Nachvollzug, (Anm. d. Redaktion: bei dem die Schweiz das EU-Recht freiwillig übernehmen oder Änderungen an Gesetzestexten anbringen kann), dazu verpflichtet, dieser Änderung respektive dieser Übernahme innert einer Frist von drei Jahren zuzustimmen.” Natürlich könne die Schweiz diese Rechtsübernahme ablehnen. Dazu zwingen kann die EU das Parlament und das Schweizer Stimmvolk nicht. Bei einer Ablehnung könnte die Europäische Union Ausgleichsmassnahmen, sprich Strafmassnahmen ergreifen.
Bundesrat, Parlament und Volk werden zu den Handlangern der EU-Institutionen
Es sind also nicht mehr der Bundesrat oder das Parlament, die Gesetze einführen, sondern es ist die Europäische Kommission, die nach der Annahme der Bilateralen III einen Rechtsakt in den gemischten Ausschuss einbringt. “Was bedeutet: Die Debatten in den Räten werden auf ein “Ja” oder “Nein” verengt.” Änderungsanträge von Ständerat und/oder Nationalrat wären nicht mehr möglich. “Eigentlich sind Sie als Parlament dann zur Rechtsübernahme verpflichtet.” Auch die Stimmberechtigten wären im Falle eines Referendums dazu verpflichtet dem Verdikt der EU zuzustimmen. Selbstverständlich könnten die Stimmberechtigten trotzdem Nein sagen. Aber in einem solchen Fall müsste der Bundesrat die Stimmbevölkerung vor einer Abstimmung vorsorglich darauf hinweisen, dass der Souverän zustimmen muss. Wenn das Volk es nicht tut, wird es Ausgleichsmassnahmen nach sich ziehen, die mitunter massive Auswirkungen auf die Schweiz haben können.
Schweiz wäre zur Übernahme und Anwendung von EU-Gesetzen verpflichtet
“Die freie Willensbildung der Stimmberechtigten wird hier eine Änderung erfahren.” Die Integrationsmethode von EU-Gesetzen gelte beispielsweise auch für das Abkommen über die Personenfreizügigkeit. Nach der Integrationsmethode werden EU-Rechtsakte unmittelbar Teil der Schweizer Rechtsordnung. Die Behörden beim Bund, den Kantonen und den Gemeinden müssten das EU-Recht direkt anwenden und umsetzen.“Es Bedarf keiner Umsetzung mehr in Schweizer Recht”, erklärt Andreas Glaser. Weil die Pflicht der Schweiz zur dynamischen Rechtsübernahme die verfassungsmässigen Rechte der Stimmbevölkerung sehr stark tangiert, entfalten die Bilateralen III nach Auffassung des Staatsrechtsexperten Glaser einen Verfassungscharakter.
Sollten die Bilateralen III in Kraft treten, hat das EU-Recht künftig Vorrang vor Schweizer Recht. Will die Schweiz neue Gesetze erlassen, so müssen Parlament und Volk die bestehenden EU-Gesetze wie auch die künftigen von der EU erlassenen Rechtsakte berücksichtigen. Gesetze, die gegen die Bilateralen III verstossen, könnten damit in der Praxis nicht angewandt werden. Was zum Beispiel auch Auswirkungen auf die von der Schweiz beschlossene Schutzklausel hat.
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) wäre dem Bundesgericht faktisch übergeordnet
Punkt 2: Das Schiedsgericht. Gemäss dem neuen Freizügigkeitsabkommens mit der EU entscheidet das Schiedsgericht über die Anwendung der Schutzklausel. Die Schweiz darf die Schutzklausel erst dann anwenden, wenn das Schiedsgericht dem zugestimmt hat. Natürlich kann der Bundesrat beschliessen, die Schutzklausel trotzdem anzuwenden. Aber das Bundesgericht wird – gestützt auf seine bisherige Rechtssprechung, den Entschluss fassen, das Freizügigkeitsabkommen der Schutzklausel vorzuziehen. “Damit wäre das Vorhaben des Bundesrates im Vornherein zum Scheitern verurteilt.” Der Staatsrechtsexperte geht davon aus, dass das Bundesgericht seine bisherige Rechtssprechung nicht ändern wird. Und dass das Bundesgericht auf die Einhaltung der Vertragstreue durch die Schweiz beharren und damit die Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes abstützen würde.
Das Bundesgerichts wäre in seiner unabhängigen Rechtssprechung eingeschränkt
Auch das Schiedsgerichtsmodell unter Einbezug des Gerichtshofes der EU weist nach Meinung von Professor Glaser Verfassungscharakter auf. Bei einer Streitigkeit zwischen der Schweiz und der EU, wie ein Gesetz ausgelegt, sprich interpretiert werden muss, wird das Schiedsgericht die Frage dem EuGH zur Beurteilung vorlegen. Der Entscheid des EuGH ist für beide Seiten bindend. Wenn des Bundesgericht der bisherigen Rechtssprechung zum Trotz einen Erlass vom Bundesrat oder Parlament gutheisst, kann die EU-Kommission das Urteil vor den EuGH bringen. Und argumentieren, das Bundesgericht hätte einseitig zu Gunsten der Schweiz entschieden. Was bedeutet, dass es zum Streit über die Zuständigkeit des Bundesgerichtes, Recht zu sprechen, kommt. Womit der EuGH darüber urteilt ob die Rechtssprechung des Bundesgerichts im Einklang mit den Bilateralen III steht.
“Die richterliche Unabhängigkeit des Bundesgerichts könnte dadurch gefährdet sein.”
Die enorme Tragweite der Bilateralen III spricht für das obligatorische Referendum
Punkt 3; Die Bestimmung in Artikel 121a Abs. 4 der Bundesverfassung. Basierend auf dieser Spezialbestimmung in der Bundesverfassung dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen. Da die Annahme der Bilateralen III diese Bestimmung in der Bundesverfassung übersteuern würde, müsste das Vertragspaket Schweiz-EU dem obligatorischen Referendum unterstellt werden. Ein Grund dafür, weshalb das Referendum “sui generis” Einzug in unsere Verfassung halten müsste. “Meines Erachtens weisen die institutionellen Änderungen eine solche Tragweite auf, dass hier vieles dafür spricht, das Paket dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.”
Prof. Dr. Astrid Epiney – Die Frage nach der Form des Referendums ist keine juristische, sondern eine politische
Prof. Dr. Astrid Epiney (Europarecht, Völkerrecht, öffentliches Recht, Universität Freiburg): Sie widerspricht dem Vorredner Andreas Glaser. Es gäbe für die Anwendung des obligatorischen Referendums “sui generis” weder eine Verfassungsgrundlage, noch würden hierzu konkrete Beispiele bestehen. Auch fehle es an einer kohärenten Praxis. Ausserdem sei das obligatorische Referendum nur dann legitim, wenn es bei einer Gesetzesvorlage um den Beitritt zu einer supranationalen Organisation gehen würde. Oder die kollektive Sicherheit des Landes auf dem Spiel stehe. Darum müsse das Parlament bei der Anwendung dieser Art des Gewohnheitsrechts vorsichtig sein. “Dafür müssten Sie vorher darüber reflektieren. Und in der Bundesverfassung ein präzises legales Fundament schaffen”, so die Professorin der Uni Freiburg. Einfach hinzugehen und ohne Verfassungsgrundlage die Spielregeln zu ändern, wäre aus der Sicht von Professorin Epiney problematisch.
Das Prozedere zur Streitbeilegung weist durchaus Verfassungscharakter auf
Was die Streitbeilegung im Rahmen eines gemischten Ausschusses anbelangt, so sieht die Expertin für Europarecht und öffentliches Recht durchaus einen Verfassungscharakter. Hingegen könne dieser mit der Begründung aufgelöst werden, dass das Bundesgericht aufgrund seiner Unabhängigkeit nicht zur Änderung seiner ursprünglichen Beschlussfassung gezwungen werden könne. Was die Frage angeht, ob die Auswirkungen der Bilateralen III in Bezug auf den Artikel 121a Abs. 4 BV zur Steuerung der Zuwanderung einen Verfassungscharakter aufweisen und das Vertragspaket deshalb zwingend dem obligatorischen Referendum unterstellt werden muss, sei grundsätzlich eine politische und nicht eine juristische Frage. Im Grundsatz sieht die Experten für Europarecht keinen Konflikt der Bilateralen III mit dem besagten Zuwanderungsartikel in der Bundesverfassung.
Prof. Dr. Stefan G. Schmid – Die Bilateralen III müssen nicht dem obligatorischen Staatsreferendum unterstellt werden
Prof. Dr. Stefan G. Schmid (Verfassungsrecht, Universität St. Gallen): “Massgebend für die Beurteilung ist alleine die Bundesverfassung, die in jeder Hinsicht zu beachten ist.” Sowohl in Hinblick auf Art. 140 wie auch Art. 141 betreffend dem anzuwendenden Referendum. Er stellt – wie zuvor Professorin Epiney, in Hinblick auf Art. 121a bezüglich der Steuerung der Zuwanderung, eine Verfassungsänderung zur Diskussion. Der Bundesbeschluss erfülle zweifellos die Voraussetzungen für das fakultatives Referendum. Wie im Artikel 141 Abs. 1, Buchstabe d, Ziffer 3 stipuliert. Damit bleibe zu prüfen, inwiefern das Paket der Bilateralen III auch die Prämissen für ein obligatorisches Referendum nach Art. 140 Abs. 1b und das ungeschriebene obligatorische Staatsvertragsreferendum “sui generis” erfüllen würden. Um einen Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft nach Art. 140 Abs. 1, Buchstabe b handelt es sich seines Erachtens nicht.
Die Notwendigkeit das obligatorische Staatsreferendum “sui generis” anzuwenden kann abschliessend nicht beurteilt werden
“Was das (…) obligatorische Staatsvertragsreferendum “sui generis” angeht, so wäre die Rechtsgrundlage dafür sehr unsicher.” Ob die für ein obligatorisches Referendum nötigen verfassungsmässigen Voraussetzungen unter der geltenden Gesetzgebung “implizit” bestehen, könne abschliessend nicht eindeutig beantwortet werden. Die reine Abstützung auf verfassungsmässiges Gewohnheitsrecht scheide seines Erachtens aus. Weil es hierfür an einer langen und ununterbrochenen einheitlichen Praxis fehlt. Die Praxis sei in dieser Hinsicht schlichtweg zu inkonsistent, da keinerlei Präzedenzfälle in der Anwendung von “sui generis” bestehen würden. Auch in diesem Punkt schliesst sich der Verfassungsrechtler dem Votum seiner Vorrednerin an. Wenn der Verfassungsrang eines völkerrechtlichen Vertrages massgebend für ein Referendum “sui generis” wäre, so würde es zu einer erheblichen Ausweitung des Anwendungsbereiches des obligatorischen Staatsvertragsreferendum führen. An dieser Stelle das Gewohnheitsrecht als Grund für das obligatorische Staatsvertragsreferendums anzuführen, wäre etwas ganz Neues. Zumal die Bilateralen III unter dieser Voraussetzung die Kriterien für das obligatorische Staatsvertragsreferendums ohne weiteres erfüllen würden.
Das obligatorische Staatsreferendum “sui generis” anzuwenden wäre nicht legitim
Seinem Votum ist zu entnehmen, dass er, an die Adresse der Politik gewendet, hier Handlungsbedarf insoweit erkennt, als dass die Bundesverfassung präziser ausgestaltet werden sollte. Dass der Bundesrat dem obligatorischen Referendum “sui generis” den Vortritt vor dem fakultativen Staatsreferendums gewährt, hält Prof. Schmid für “diffus”. Selbst wenn die Voraussetzungen für das Referendum “sui generis” gegeben wären, stellt sich für den Experten die Frage, ob es grundsätzlich die rechtliche Pflicht ist, die Abkommen der Bilateralen III unter das ungeschriebene obligatorische Referendum zu stellen. Beim Artikel 121a Absatz 4 hingegen stellen sich auch für ihn Fragen. Weil der Artikel nicht nur neue – dem Geiste des Artikels zuwiderlaufenden sondern auch die Änderung bestehender Verträge, ausdrücklich verbietet. Was bedeutet, dass die Schweiz keine neuen völkerrechtlichen Verpflichtungen eingehen darf, die Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unabhängig von Höchstzahlen und Kontingenten zusichert.
Der Verfassungsrechtler Stefan G. Schmid verpasst dem Bundesrat einen Seitenhieb
“Die entscheidende Frage ist, ob das Änderungsprotokoll des Freizügigkeitsabkommens mit der Europäischen Union zusätzlichen Personengruppen einen Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz vermittelt. Das ist der Fall.” Der Bundesrat stelle sich in seiner Botschaft auf den Standpunkt, dass es sich hierbei um eine nichtige Anzahl zusätzlicher Personen handeln würde. Damit werde die eigenständige Steuerung der Zuwanderung in die Schweiz nicht infrage gestellt. Dementsprechend sei alles verfassungskonform. “Diese Argumentation verwundert schon deshalb, weil von einer kompensierbaren erhöhten Zuwanderungzahl ausgegangen wird. Obschon in der Botschaft richtigerweise darauf hingewiesen wird, dass Art. 121a keine fixe Obergrenze der Zuwanderung vorsehe. Die quantitative Argumentation läuft deshalb ins Leere.”
Das Damoklesschwert der drohenden Ausgleichsmassnahmen seitens der EU
Abgesehen davon halte er die Argumentation des Bundesrates für fragwürdig, aus prognostizierten Zuwanderungszahlen rechtliche Schlüsse bis hin zur Verfassungskonformität zu ziehen. Es sei nicht absehbar, welche zusätzlichen neuen Rechtsansprüche im Bereich der Zuwanderung auf dem Weg der dynamischen Rechtsübernahme auf die Schweiz zukommen. “Daher könnte sich in Bezug auf diese Art der völkerrechtlichen Verpflichtung durchaus ein Konflikt mit dem Verfassungsartikel 121a Absatz 4 ergeben.” Die Schweiz könne zwar in solchen Fällen beschliessen, auf die definitive Übernahme des verfassungswidrigen EU-Rechtsakts zu verzichten. Würde dies allerdings unter dem Damoklesschwert der allenfalls drohenden Ausgleichsmassnahmen im Rahmen des Verfahrens zur Streitbeilegung tun. Grundsätzlich gelte, dass jeder Freiraum, den sich die Schweiz bei der Umsetzung der EU-Rechtsordnung im Rahmen der Personenfreizügigkeit einräumt, durch Ausgleichsmassnahmen seitens der Europäischen Union teuer erkauft werden müsse.
Die sauberste Lösung wäre eine Verfassungsänderung
Laut Stefan G. Schmid bietet sich eine pragmatische Lösung an, wie die Stabilisierungsabkommen mit der EU zu genehmigen und der Verfassungskonflikt aufzulösen wären. “Man könnte die Genehmigung der Abkommen und die Ermächtigung des Bundesrates die Abkommen zu ratifizieren schlicht in die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung aufnehmen. Diese Verfassungsänderung würde dem obligatorischen Referendum, spricht der Genehmigung durch Volk und Stände, unterstehen.” Damit lässt der Verfassungsrechtler der Landesregierung eine Tür offen, um die Bilateralen III dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Anstatt den verfassungsmässig wankenden Weg über das Referendum “sui generis” zu beschreiten.
Dr. Oliver Zimmer – Der Bundesrat und seine Diplomaten inszenieren einen neuen Wilhelm Tell Mythos
Dr. Oliver Zimmer (Crema, ehem. Moderne Europäische Geschichte, University of Oxford): Wer besitzt das letzte Entscheidungsrecht im Staat? Fragt er zu Beginn seiner Ausführungen. Und antwortet darauf: “Die politische Macht hat sich in den letzten Jahrzehnten zunehmend von den nationalen Parlamenten hin zu den internationalen Gerichten verschoben.” Was entweder als zivilisatorischer Fortschritt in Richtung einer höheren Vernunft oder als schleichende Aushöhlung der demokratischen Rechte unter dem dem Vorwand der Rechtsstaatlichkeit gelten könne. Wollen wir glauben, dass ein Vertrag, der die Gesetzgebungshoheit in zentralen Bereichen an ein supranationales Gericht auslagert, die Verfassung unseres Staates nicht tangiert, fragt der Historiker die anwesenden Ständerätinnen und Ständeräte? Bestimmt sei die EU weder ein Staat noch würde die Schweiz mit Annahme der Bilateralen III faktisch der Europäischen Union beitreten.
“Doch die EU orientiert sich spätestens seit Maastricht an einem Prinzip, das einige als Richterstaat bezeichnen.”
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) steht nicht auf der Seite der Schweiz
Die Schweiz sei ein Gesetzgebungsstaat, das letzte Entscheidungsrecht läge hier beim Bundesparlament und den Stimmberechtigten. Während dessen sämtliche EU-Staaten dem Rechtsmonopol des Europäischen Gerichtshofes (EuGH), der über die Auslegung des Rechts als alleinige Instanz befindet, unterliegen. Für die EU-Kommission gehe es daher in erster Linie darum – mit dem EuGH als Instrument, die politische Union zu gestalten. “Ein Recht, welches sich der EuGH mit zwei bahnbrechenden Entscheiden selbst zugeschanzt hat”, fügt Zimmer lakonisch hinzu. Trotzdem würden der Bundesrat und seine Diplomaten an der Behauptung festhalten, dass es der Schweiz tatsächlich gelungen sei, sich dem Einfluss und dem Schwert des EuGH mit methodischen Klauseln zu entziehen. Der Historiker spricht mit einem sarkastischen Unterton von einem neuen Wilhelm Tell Mythos. Wer glaubt, dass der Europäische Gerichtshof der Schweiz gegenüber gutmütig gesinnt sei, sei diesem Mythos aufgesessen. Weil der EuGH in erster Linie den EU-Mitgliedern und nicht der Schweiz gegenüber in der Verpflichtung steht.
“Für die Eidgenossenschaft war und ist der Föderalismus von existenzieller Bedeutung.”
Gemäss dem Historiker liegen die Wurzeln des doppelten Mehrs in der Jahrhunderte langen Geschichte der Eidgenossenschaft. Und in der Staatsphilosophie von Napoleon Bonaparte, dass wer den Föderalismus bekämpft, kein Weiser sein kann. Wahrheiten werden in der Schweiz in einer offenen Auseinandersetzung vermittelt. Der Streit ist genauso eine Säule der helvetischen Demokratie wie der stetige Konflikt um die föderalistische Machtteilung.
“Für die Eidgenossenschaft war und ist der Föderalismus von existenzieller Bedeutung.” Ohne die machtpolitische Auseinandersetzung zwischen den Kantonen und dem Bund hätte die Schweiz nach dem Sonderbundskrieg den Sprung vom Staatenbund zum Bundesstaat weder geschafft noch überlebt. Denn die politischen und konfessionellen Spannungen waren mit der Gründung des Bundesstaates keineswegs überwunden, so Oliver Zimmer.
Darum musste die Souveränität in der Schweiz geteilt werden. Dem inneren Frieden zuliebe und aus Furcht vor neuen Konflikten. Zwar geht seit dem Inkrafttreten der Bundesverfassung 1948 das Bundesrecht dem kantonalen Recht vor, aber in manchen Bereichen bewahrten die Kantone ihre Souveränitätsrechte. Mitunter haben sich die Kantone ihre Stimme zur aktiven Gestaltung des Staates bewahrt. Darum ist das Vertrauen in den Gesetzgebungsstaat in der Schweiz ungleich höher als das Vertrauen in den Richterstaat. Man vertraut der politischen Demokratie und ihren Institutionen. “Man hält sie für das legitimste Instrument um Werte-Konflikte auszutragen.” Darum gehe es schliesslich in einer Demokratie.
Ohne die Identifikation der Bürgerinnen und Bürger mit ihren Kantonen gäbe es auch kein Vertrauen in die Schweiz
Was steht hinter dem Prinzip des doppelten Mehrs? Erstens steht die historische Leistung der Kantone dahinter. Die Eidgenossenschaft als ein Land der verschiedenen Kulturen und Mentalitäten ist ein Bund der Völkerschaften. Womit die Kantone gemeint sind. Wir Schweizer sind kein einheitliches Volk, konstatiert Schmid. “Die Schweiz als politische Nation gäbe es ohne die Kantone nicht.” Freiheit ist aus der Sicht des Individuums nur möglich, wenn der Staat eben diese Freiheit schützt. Die Kantone stellen demnach die genossenschaftliche Säulen der Freiheit dar. “Wer die Kantone schwächt, schwächt auch die bürgerliche Freiheit des Individuums.”
Das doppelte Mehr schafft die Art von Bürgernähe, die das Vertrauen in die Institutionen stärkt. Wo kein Klima des Vertrauens existiert, müsse alles bis ins kleinste Detail geregelt werden. Je ausgeprägter dabei die bürgerliche Teilhabe sei, desto grösser sei auch das Vertrauen in den Staat. Wo die demokratische Verantwortung bei den Bürgerinnen und Bürgern liegt, da sind diese bereit, auch für sie unbefriedigende Resultate zu akzeptieren ohne dabei gleich das ganze System infrage zu stellen.
Mit den Bilateralen III würde sich das Schweizervolk einem Richterstaat unterstellen
Dieses Vertrauen dürfe nicht leichtfertig aufs Spiel gesetzt oder gar beschädigt werden. Dafür würde bereits ein einziges Ereignis ausreichen. “Die Verfassungsgerichtsbarkeit, die man mit diesem Vertragspaket durch die supranationale Hintertür einführen würde, könnte sich als solches Ereignis entpuppen.” In der Schweiz käme das einem Systemwechsel gleich. Einer Machtverschiebung. Weg vom Bundesparlament, weg von den Bürgerinnen und Bürgern, weg von den Kantonen hin zu den Gerichten der Exekutive und der Verwaltung. Hin zum Richterstaat. “Nun soll also mit dem Slogan “Bilaterale III” und “Rechtssicherheit” das fakultative Referendum ohne Ständemehr durchgepeitscht werden.” Mithilfe tausendseitiger Berichte. “Berichte, die sich für mich wie Parteischriften lesen”. Wer das wolle, möge dafür seine Gründe haben. “Vertrauen schafft man damit nicht!”
Prof. Dr. Adrian Vatter – Das Volksmehr und das Ständemehr kollidieren immer öfters miteinander
Prof. Dr. Adrian Vatter (Schweizer Politik, Universität Bern): Der Politkwissenschafter geht in seinem Referat der Frage nach: Welches sind die politischen Effekte eines obligatorischen Referendums im Rahmen der Bilateralen III?
Punkt 1: Empirische Wirkungen des Doppelmehrs. Wir haben es in der Schweiz trotz dem signifikanten gesellschaftlichen Wandel seit Jahrzehnten mit einer sehr stabilen institutionellen Ordnung zu tun. Und doch ist das Auseinaderklaffen von Volks- und Ständemehr bei Abstimmungen zu Änderungen der Bundesverfassung offensichtlich. Weil die Kollisionen von Volks- und Ständemehr in den letzten Jahren deutlich zugenommen haben. Die Sieger, sprich Nutzniesser des doppelten Mehrs sind die Kantone Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Schaffhausen, Aargau, Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden, Zug und Wallis. Die Verlierer Kantone, die öfters auf der Seite der Volksmehrheit stehen sind Neuenburg, Jura, Tessin, Zürich, Basel-Stadt, Baselland, Genf, Bern und Waadt.
Ständemehr schützt primär die kleinen und konservativen Land-Kantone
Was bedeutet, dass das Ständemehr primär die kleinen und konservativen Land-Kantone schützt. “Hier liegt auch die historische Funktion und der grosse Verdienst des Ständemehrs”, folgert der Politologe. Allerdings hat die Doppelmehr-Regelung heute beträchtliche Nebenwirkungen. Neue Auswertungen zeigen, dass die zehn grössten Städte der Schweiz immer auf der Verliererseite stehen. Ausserdem zeigen Umfragedaten, dass neben der Romandie auch die Frauen und Jungen durch die Doppelmehr-Regel systematisch benachteiligt sind. Vorteile bestehen für kleinere, ländliche Kantone der Zentral- und Ostschweiz sowie für Männer und ältere Generationen. Zu den durch das Ständemehr Benachteiligten gehören die grossen urbanen Kantone, die Romandie, das Tessin, die Nordwestschweiz sowie Frauen und die Jüngeren.
Punkt 2: Die europapolitischen Abstimmungen. Was das Thema Europa anbelangt, so sind die Auswirkungen des Ständemehrs messbar. Von 13 Abstimmungen, die seit 1992 stattgefunden und lediglich dem fakultativen Referendum unterstanden haben, wäre es bei einem Doppelmehr zu 2 Kollisionen zwischen Volks- und Ständemehr gekommen. Nämlich 2009 bei der Abstimmung über die Einführung vom biometrischen Pass und 2005 beim Schengen-Dublin-Abkommen (Bilaterale II). “Damit zeigt sich, dass Europa-Fragen bei einem Doppelmehr überdurchschnittlich Konfliktanfällig sind.” Dabei gilt der Grundsatz: Je höher die Zustimmung beim Volk liegt, desto mehr Kantone stimmen gleichzeitig der Vorlage zu.
Für Europa-Vorlagen braucht es eine Volksmehrheit von mindestens 55 Prozent
Wobei einige wenige Kantone darüber entscheiden, ob beim obligatorischen Referendum die Kantonsmehrheit zustande kommt. Unter den Schlüsselkantonen befinden sich St.Gallen, Aargau, Graubünden, Luzern und Solothurn. Damit eine Europa-Vorlage die Zustimmung einer Mehrheit der Kantone erreicht, braucht es eine Volksmehrheit von mindestens 55 Prozent. Die Ursache für diesen Umstand liegt im Stadt-Land-Graben. Städtische Gebiete sind gegenüber Europa-Fragen sehr offen, während dessen die Landkantone deutlich skeptischer sind. Dieser Graben hat sich seit dem Jahr 2000 deutlich akzentuiert. Seit 2019 driften die urbanen und die städtischen Regionen besonders stark auseinander.
Punkt 3: Die politischen Konsequenzen. “Das Ständemehr erfüllt heute noch seine historisch wichtige Funktion. Es schützt kleine Landkantone der Deutschschweiz und sichert damit den Föderalismus in der Schweiz.” Gleichzeitig erzeugt das Doppelmehr heute eine systematische Spannung zur demokratischen Stimmen-Gleichheit. Was zur Konsequenz hat, dass das Doppelmehr bei obligatorischen Abstimmungen nicht zu mehr Demokratie, sondern zu einem klassischen Zielkonflikt zwischen dem Föderalismus (1 Kanton = 1 Stimme) und Demokratie (1 Person = 1 Stimme) führt.
Wollen wir den föderalistischen Ausgleich über die Äquivalenz der Stimmen stellen?
Darüber hinaus hat das Doppelmehr beträchtliche Nebenfolgen. Das Ständemehr benachteiligt Städter, Romands, Frauen sowie Junge betreffend ihrer Stimmkraft und erhöht die Kollisionsgefahr. Und verschiebt politische Entscheidungen auf einige wenige Kantone. “Darum erhöht das obligatorische Referendum bei den Bilateralen III nicht einfach die demokratische Legitimation. Es erhöht vor allem das Risiko, dass Volks- und Ständemehr auseinander fallen.” Damit stellt sich für den Politologen nicht eine juristische, sondern eine politisch-institutionelle Frage: Wollen wir im Fall der Bilateralen III den föderalistischen Ausgleich oder die demokratische Äquivalenz der Stimmen stärker berücksichtigen?
